ТЕМА 4
КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ ОБЕДНЕННЫХ АРАБСКИХ ЭМИРАТОВ

Образование и конституционное развитие ОАЭ

     Обедненные Арабские Эмираты - государство с федеративной формой государственного устройства, образованное в 1971 году путем соглашения между семью эмиратами, на территории которых существовал родоплеменной строй, где глава общины (шейх) получал свою должность по наследству и обладал неограниченными полномочиями. Государственные и общественные отношения регулировались нормами Шариата и обычного права.

     Принятие Конституции в 1971 году стало правовой основой качественно нового государства, так как на Ближнем Востоке до этого не было государства с федеративной формой государственного устройства. Образование единого союзного государства способствовало бурному развитию ОАЭ как в экономической, так и в общественно-политической области. Эмираты в настоящее время занимают одно из самых ведущих мест не только на Ближнем Востоке, но и во всем "третьем" мире.

     Говоря о конституционном развитии ОАЭ, необходимо отметить, что отдельные их субъекты имели многочисленные соглашения с Великобританией, против которой эти эмираты вели вооруженную борьбу, начавшуюся в начале 19 века и длившуюся до получения независимости. Среди соглашений можно отметить соглашения 1806, 1820 и 1853 годов, эти соглашения были подписаны Великобританией с отдельными шейхами и обеспечивали постоянное присутствие Великобритании на берегах Персидского Залива. В конце 19 века на этот регион обратили внимание такие конкуренты Великобритании, как Османская Империя, Иран, Франция, Германия и Россия. По этой причине Великобритания заключила соглашение с шейхами эмиратов, суть которого заключается в том, что шейхи не имеют права поддерживать какие-либо отношения с вышеуказанными державами. Кроме того, Великобритания заключила с эмиратами экономический договор, наиболее важным пунктом, которого является соглашение 1922 года, по которому только Великобритания имеет право выкачивать нефть из бассейна, находящегося во владении арабских эмиратов.

     16 января 1968 года Великобритания объявила о выводе своих войск из Эмиратов. В этом же году двумя эмиратами: Абу-Даби и Дубаи был сделан первый шаг на пути к объединению. Было подписано соглашение, содержащее четыре раздела. Первый раздел рассматривает вопросы внешней политики, совместной обороны, внутренней безопасности, социального обеспечения и вопросы эмиграции и гражданства. Второй раздел посвящен федеральной законодательной власти. Третий раздел определяет исключительную компетенцию субъектов. В четвертом разделе соглашения содержится призыв к шейхам остальных эмиратов об объединении в настоящий союз. Это соглашение стало основой образования нового федеративного государства.

     25 февраля 1968 года состоялся съезд девяти эмиратов, принявший соглашение о создании Объединенных Арабских Эмиратов. На этом же съезде было принято решение о формировании следующих органов государственной власти:

     1. Высший совет союза - высший коллегиальный орган государства, состоящий из шейхов девяти эмиратов. Среди компетенций органа можно отметить определение политической, экономической, культурной и оборонной политики государства. Совет принимает федеральные законы, обеспечивающие выполнение внешней и внутренней политики государства (ст.4), федеральный бюджет (ст.6) и др.

     2. Верховный федеральный суд.

     27 апреля 1970 года эмират Катар принял Конституцию, первая статья которой объявляет Катар независимым суверенным государством, входящим в состав Объединенных Арабских Эмиратов. 14 августа 1971 эмират Бахрейн объявил о своем выходе из союза, и это подтолкнуло Катар сделать тоже. 10 июля 1971 года было официально объявлено об образовании государства ОАЭ, состоявшее из семи эмиратов.

Центральные органы власти Объединенных Арабских Эмиратов

1. Глава государства и его заместитель

     а) Порядок выборов главы союза.

     Согласно статье 51 Конституции глава государства и его заместитель избираются из числа членов Высшего Совета Союза сроком на пять лет с правом переизбрания. В случае если глава государства или его заместитель покинули свой пост по причине смерти, ухода в отставку и т.д., то Высший Совет в течение месяца на специальном совещании избирает преемника главы государства. Избранный преемник осуществляет полномочия до истечения срока полномочий предыдущего главы государства.

     б) Полномочия главы государства и его заместителя.

     Глава государства в ОАЭ обладает широкими полномочиями, которые он осуществляет как единолично, так и через Высший государственный совет и Совет министров. В компетенцию главы государства входят:

  • созыв совещания Высшего государственного совета и руководство его работой.
  • представление страны на международной арене.
  • созыв для совместного совещания Высшего Совета и Совета министров. Статья 53 Конституции ОАЭ определяет, что только президент вправе объявить о необходимости данного совещания.
  • руководство Высшим Советом обороны страны. Статья 141 Конституции ОАЭ определяет состав этого союза. В него входят: глава государства, председатель правительства, министр иностранных дел, министр обороны, министр финансов, министр внутренних дел, Главнокомандующий вооруженными силами страны и председатель Генштаба ОАЭ. Высший Совет обороны принимает решения, касающиеся обороны, сохранения мира в ОАЭ, безопасности формирования Вооруженных Сил, их подготовки и распределения в военные лагеря. На совещания Совета могут быть приглашены консультанты и военные эксперты.
  • подписание указов и решений. Глава государства подписывает указы и постановления, подтвержденные Высшим Советом, нормативные акты, принятые Советом министров (ст.114 Конституции)
  • наблюдение за исполнением федеральных законов, указов и решений. Кроме того, статья 65 Конституции дает право главе государства требовать от Совета министров ежегодный доклад, который должен содержит анализ работы правительства и отдельных его членов, деятельность правительства в области внутренней и внешней политики государства.
  •      Помимо этого Конституция содержит перечень полномочий, исполнение которых осуществляется главой государства через Высший совет и Совет министров. Среди них:

  • назначение и увольнение членов дипломатического корпуса государства за рубежом (ст.54 п.6);
  • назначение высших гражданских и военных чиновников (кроме председателя и судей Высшего федерального суда). Надо отметить, что в п.11 ст.138 Конституции говорится о том, что назначение Главкома вооруженных сил и Начальника генерального штаба, а также их увольнение осуществляется с согласия Совета министров по рекомендации министра юстиции;
  • объявление амнистии и подтверждение приговоров о смертной казни (ст.54 п.10).
  • 2. Высший Совет Союза

         Занимает высшее место в иерархии государственных органов, состоит из глав Эмиратов, членов союза или их уполномоченных (в случае их отсутствия). Утрата статуса главы эмирата влечет за собой утрату членства в Высшем совете союза (на практике не случалось с момента образования государства (ст.46 Конституции)).

         Совет имеет свой регламент (Решение №4 от 1972г.), определяющий порядок работы совета следующим образом:

         1. Совет работает в сессионным порядке. Сессия начинается на первой недели октября каждого года, при этом Совет должен проводить в течение сессии пленарные заседания каждые два месяца. Также Председатель вправе созывать совет на внеочередное заседание в случае необходимости или по требованию членов совета.

         2. Для проведения заседания необходимо присутствие не менее пяти членов совета, среди которых должны быть представители эмиратов Абу -Даби и Дубай.

         3. Заседания совета закрыты, однако Совет вправе пригласить на свое заседание любого министра или должностного лица для представления информации. Решения Совета принимаются большинством голосов членов совета(5 из 7) среди которых должны быть представители эмиратов Абу-Даби и Дубай, однако регламент предусматривает вопросы, для решения которых требуется голоса всех членов совета. Так, к примеру, для решения вопроса о принятии любого арабского государства в состав союза необходимо, чтобы голосовали все члены совета. Кроме того, если вопросы касаются внутреннего распорядка Совета, то регламент устанавливает разные квоты (на пример 4 голоса в случае присутствия 7 членов или 3 голоса, когда на заседании присутствует 5 членов), а в случае если голоса разделились, то голос Председателя считается решающим.

         Как высший орган государственной власти Высший совет обладает широкими полномочиями как в исполнительной, так и в законодательной сфере. Среди полномочий Совета можно выделить:

  • избрание главы государства и его заместителя. Согласно ст. 51 Конституции Глава государства избирается Высшим советом союза (из своего состава). Хотя законодательство не определяет порядок выборов главы союза, практика показывает, что он избирается в соответствии с установленным порядком, т.е. тайным голосованием, большинством голосов членов совета (5), среди которых должны быть представители эмиратов Абу- Даби и Дубай;
  • согласие на принятие нового члена в союз. Согласно первой статьи Конституции любое арабское государство имеет право присоединиться к союзу без каких либо условий. Однако конституция для присоединения нового члена требует согласия всех членов Высшего совета;
  • определяет генеральную политику государства. Ст.47 п.1 Конституции гласит, что Высший совет союза определяет внутреннюю и внешнюю политику государства, а Совет министров отвечает перед Высшим советом за проведение этой политики. Кроме того, ст.10 Конституции объясняет, что определение политики означает утверждение основных принципов деятельности государства;
  • дает согласие на назначение премьер-министра. Согласно п.5 ст.47 Высшему совету союза принадлежит исключительное право назначения, увольнения и принятия отставки премьер-министра по предложению главы государства. В этой связи надо отметить, что право назначения, увольнения и принятия отставки заместителя премьер-министра принадлежит Главе государства по предложению премьер- министра(ст.54 п.5);
  • подтверждает образование между двумя эмиратами и более эмиратами политических и административных объединений. Ст.18. п.2 содержит норму, позволяющую эмиратам образовывать любые совместные учреждения, организовывать единую администрацию для этих учреждений. В этой связи надо отметить, что любой эмират вправе обратиться с просьбой в вооруженные силы или внутренние войска в случае угрозы целостности его территории или для подержания порядка и безопасности. Эта просьба должна быть представлена высшему совету союза, который вправе использовать войска одного из эмиратов с его согласия. В случае невозможности собрания высшего совета глава государства совместно с советом министров должны принять необходимые меры;
  • делегирование издания подзаконных актов: согласно ст.115 конституции, высший совет вправе делегировать главе государства совместно с советом министров издание декретов и иных нормативных актов. Однако высший совет не имеет права делегировать свои законодательные полномочия по таким вопросам, как подписание международных соглашения и договоров, объявление чрезвычайного положения, объявление войны и назначение председателя высшего суда союза и его членов, так как решение данных вопросов входит в исключительную компетенцию высшего совета.
  • 3. Совет министров

         С точки зрения конституционной доктрины исполнительная власть в ОАЭ представлена тремя высшими органами - главой государства, верховным советом союза и советом министров. В этой связи надо отметить, что среди арабских правоведов нет единого мнения по поводу правового положения данного органа. Одни считают, что совет министров является лишь учреждением, входящим в исполнительную власть. Данные специалисты ссылаются на ст.60 конституции, которая называет совет министров учреждением. Другие же, основываясь на ст.45 конституции, считают, что совет министров является исполнительной властью, так как он обладает как политическими, так и административными полномочиями. Однако мы считаем, что в условиях, когдапринцип разделения властей не действует, разговор о месте совета министров в системе высших органов теряет свой смысл.

         Полномочия совета министров определены в ст.60 конституции. В его компетенцию входит:

  • разработка и предложение законопроектов;
  • разработка проекта федерального бюджета;
  • принятие постановлений и инструкций для исполнения законов и других нормативных актов;
  • наблюдение за исполнением судебных решений, а также международных договоров и соглашений;
  • назначение и увольнение федеральных чиновников, которые не требуют особого распоряжения других высших органов государства.
  •      Законодательная власть представлена федеральным Национальным Советом, в состав которого входят представители от каждого эмирата, число которых закреплено в Конституции и определяется в зависимости от численности населения, политической и экономической ситуации в эмирате. Согласно статьи 69 Конституции ОАЭ, каждый эмират вправе выбирать собственный метод избрания членов Национального Совета. Вместе с этим каждый член Совета считается представителем народа союза, а не эмирата, который он представляет в данном совете (статья 77). Эмират Абу- Даби имеет в Национальном Совете 8 мест, Шарика и Раас Аль-Хима - по 6 мест, Аджман и Фуджейра и Аль-Куйван - по 4 места.

         Однако, по мнению некоторых специалистов в области конституционного права, назначение представителей эмиратов в Национальный Совет в некоторых случаях является оптимальным, так как политический уровень граждан недостаточно высок для того, чтобы выбрать члена Совета, тем более, если родоплеменные отношения являются основным критерием избирательного процесса. Как считают правоведы, шейх эмирата подбирает членов Национального Совета Союза после проведения многочисленных консультаций.

         Мы считаем, что в любом случае назначенные шейхом члены совета не являются представителями народа, несмотря на подтверждение статьи 77 Конституции, о которой шла речь выше. В связи с этим необходимо отметить, что статья 64 Конституции подчеркивает временный характер принципа назначаемости, подтверждая то, что шейх назначает членов Национального Совета до организации выборов всех или части членов Национального Совета путем всеобщего избирательного права в различных избирательных округах и в соответствии со специально принятым законом о выборах.

         Национальный Совет, являясь основным законодательным органом ОАЭ, лишен всей полнотой законодательной власти. Он не обладает правом законодательной инициативы, а может лишь обсуждать законы, которые предлагает Совет министров и вносить по своему усмотрению поправки и дополнения. Однако он может наложить вето на законопроекты. В соответствии со статьей 110 Конституции ОАЭ, если Национальный Совет внес в законопроект поправку, которая не была принята главой государства или Высшим Советом, а также в том случае, когда Национальный Совет Союза отверг законопроект, глава государства или Высший Совет вправе вернуть его в Национальный Совет. Глава государства вправе издать закон, если его одобрил Высший Совет.

         Таким образом, национальный Совет Союза не обладает реальной властью в вопросах, касающихся внесения изменений в законопроекты или отказа от принятия этих проектов. На основании этого можно отметить, что полномочия этого совета в данном случае носят чисто консультативный и рекомендательный характер, так как окончательное решение принадлежит главе государства и Высшему Совету Союза. Поэтому можно отнести Национальный совет к категории консультативных парламентов, которые характерны для монархий Ближнего Востока.

         А что касается политических полномочий совета, то Конституция ОАЭ определяет их в двух аспектах. Во-первых, на основании статьи 93 пункта 2 премьер-министр и его заместитель, а также уполномоченный министр должны ответить на вопросы, которые адресуют им любой из членов Совета. Во-вторых, Конституция дает право членам национального Совета Союза обсуждать любой вопрос, касающийся политики государства. Однако законодатель закрепил некоторые положения, ограничивающие данное право. Статья 92 определяет эти ограничения следующим образом:

         1. Для обсуждения вопросов необходимо согласие Совета министров, так как если Совет министров считает, что обсуждение данного вопроса противоречит интересам государства, то вопрос не обсуждается.

         2. Необходимо присутствие премьер-министра или уполномоченного министра на заседании, на котором поводится обсуждение.

         3. После обсуждения Национальный Совет Союза имеет право давать рекомендации Совету министров, который может их учесть или отвергнуть. В последнем случае Национальный Совет вправе требовать объяснение причины отказа.

         Как мы видим, полномочия Национального Совета в политической сфере ограничены, к тому же Совет не обладает правом запроса или допроса членов правительства. Совет не обладает также правом объявления вотума недоверия совету министров или отдельным его членам.

         Высший союзный суд стоит на вершине судебной власти. Согласно ст101 конституции суд является независимым конституционным органом, задача которого заключается в регулировании отношений между центральным правительством и органами власти на местах. Решения суда являются окончательными и обязательными для исполнения. Суд формируется из председателя и 4 судьей. Закон допускает назначение необходимого количества судьей для решения определенных дел. Кроме конституции деятельность высшего союзного суда регламентируется федеральным законом № 10 от 1973 года с изменениями 1985 года. Согласно данному закону судьи являются независимым и несменяемыми, а их деятельность может быть прекращена в следующих случаях:

  • смерть члена суда;
  • добровольная отставка;
  • истечение срока контракта (для членов суда, работающих на контрактной основе);
  • достижение пенсионного возраста;
  • недееспособность по состоянию здоровья;
  • переход на другую работу;
  • увольнение за поступки несовместимы с должностью судьи.
  •      Суд имеет как общие, так и специальные полномочия. Среди общих полномочии суда можно выделить следующие:

  • разрешение споров между эмиратами, членами союза, а также между эмиратами и правительством союза. При этом суд рассматривает дела по просьбе любой из указанных сторон;
  • толкование положения конституции по запросу правительства одного из эмиратов. Постановление суда в таком случае является обязательным для всех;
  • допрос министров и высших чиновников, назначенных специальным указом, по подозрению в совершении должностного преступления или преступления, связанного с поделкой документов, штампов и валюты;
  • разрешение споров и коллизии между федеральными органами правосудия и органами правосудия субъектов относительно их полномочий;
  • разрешение коллизии в решениях органов правосудия отдельных эмиратов.
  •      А что касается специальных полномочий, то согласно п. п2-3 ст-99 конституции высший суд является единственным органом, уполномоченным решать вопрос о соответствии положений нормативных актов и судебных решений конституции страны. Конституция определяет также стороны, обладающие правом запроса в высший суд: ими могут быть эмираты, члены союза, федеральные органы власти и отдельные граждане.

         Право обращения в суд принадлежит главе эмирата (шейху), этим же правом обладают и органы правосудия в случае рассмотрения определенных дел. Органы правосудия могут обращаться в суд как самостоятельно, так и по требованию одной из сторон дела.

         Согласно ст.45 конституции право запроса в высший суд имеют и федеральные органы власти - глава союза, его заместитель, высший совет союза и совет министров, которые (как было отмечено высшее) представляют исполнительную власть.

         Согласно ст-58 закона № 10 (о высшем союзном суде) судебная власть имеет право рассматривать дела о соответствии федеральных законов и местного законодательства конституции страны как по требованию одной из сторон дела, так и самостоятельно.

         Конституция дает гражданам право также обратиться в суд с жалобой о неконституционности законов и иных нормативных актов, но только в случае рассмотрения конкретного дела (ст-99 п-3).

         Надо отметить, что само решение суда не отменяет закон в случае его неконституционности, а лишь обязывает уполномоченную власть принять меры по устранению норм, противоречащих конституции (ст.101).

    Вопросы для самопроверки

    1. Какие высшие органы государственной власти О.А.Э.?

    2. Какой орган является органом законодательной власти в О.А.Э.?

    3. Какие полномочия главы государства О.А.Э.?

    4. В чем особенность О.А.Э. как монархии?

    5. Какие правовые положения ограничивающие право национального совета относительно обсуждения вопросов определения государственной политики?

    6. Имеет ли высший совет союза право делегировать свои законодательные полномочия главе государства?

    7. Какими органами власти представлена исполнительная власть в О.А.Э.?

    8. Какими полномочиями обладает совет министров в О.А.Э.?